Zu § 4 Hinweise GemHVO Teilhaushalte, Budgets

Die Teilhaushalte sind produktorientiert aufzustellen. Nicht mehr der Aufgabenbereich der Gemeinde, sondern die erbrachten Dienstleistungen sind das Kriterium für die systematische Gliederung des Haushalts. Gliederungseinheiten sind die Produktbereiche, die Produktgruppen und die Produkte. Die Teilhaushalte können alternativ nach der örtlichen Organisationsstruktur produktorientiert gegliedert werden. In diesen Fällen ist von der Gemeinde sicherzustellen, dass die finanzstatistischen Anforderungen in der dafür geltenden Systematik der Erhebungsmerkmale erfüllt werden.

Für die Zuordnung einzelner kommunaler Leistungen zu den betreffenden Produktbereichen und Produktgruppen hat eine Arbeitsgruppe aus Vertretern des Hessischen Rechnungshofs, des Hessischen Statistischen Landesamts, des Hessischen Ministeriums des Innern und für Sport, der Hochschule für Polizei und Verwaltung, der kommunalen Spitzenverbänden sowie der Rechnungsprüfungsämter ein Produktbuch mit Erläuterungen zum Produktbereichsplan (§ 60 Nr. 11 GemHVO) erarbeitet. Das Produktbuch soll für die Gemeinden eine Hilfestellung sein bei der Zuordnung ihrer Aufgaben bzw. Produkte zu den Produktbereichen und Produktgruppen.

Den Gemeinden wird dringend empfohlen, sich bei der Zuordnung ihrer Aufgaben bzw. Produkte zu den Produktbereichen und Produktgruppen an den Erläuterungen des Produktbuchs zu orientieren.

Die produktorientierte Darstellung der haushaltswirtschaftlichen Vorgänge erfordert eine Darlegung, welche Ziele die Gemeinde mit den Produkten und Dienstleistungen erreichen will. Damit verbunden ist eine Kontrolle der Zielerreichung. Um dies zu ermöglichen sind Produktziele zu definieren und zumindest bei den wesentlichen Produkten in den Teilhaushalten anzugeben. Die Kontrolle der Zielerreichung wird durch zu definierende Kennzahlen erleichtert, die Auskunft darüber geben, ob und in welchem Maße die gesteckten Ziele erreicht worden sind.

Ziele sind Aussagen über erreichbare, angestrebte Zustände, die als Ergebnisse von Entscheidungen durch die Realisierung von Produkten bzw. Maßnahmen eintreten sollen. Ziele werden durch drei Bestimmungsgrößen (Zieldimensionen) ausreichend konkretisiert:

Ist eine dieser Bestimmungsgrößen nicht im notwendigen Maße konkretisiert, kann die Steuerungsfunktion der Ziele beeinträchtigt werden. Um die Zielerreichung messbar bzw. kontrollierbar zu machen, werden dafür geeignete Kennzahlen benötigt. Jedes Ziel sollte mindestens mit einer Kennzahl zur Zielerreichung in Beziehung gesetzt werden.

An folgenden Produkten werden mögliche Produktziele beispielhaft aufgezeigt.

Die Kennzahlen sollen Auskunft über die produktorientierte Zielerreichung geben. Zum Beispiel können als Kennzahlen beim Produkt „Betreuung und Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen“ genannt werden: Anzahl der Betreuungsplätze für Kinder unter drei Jahren, durchschnittliche tatsächliche Mindestbesuchszeit der Einrichtung vor dem Schuleintritt, die zur Verfügung stehenden pädagogischen Fachkräfte je Gruppe, durchschnittliche Anzahl der Fortbildungsmaßnahmen je pädagogischer Fachkraft im Haushaltsjahr. Außerdem soll der Haushaltsplan Kennzahlen zur Produktmenge enthalten und um Qualitätskennzahlen ergänzt werden.

Für jeden Produktbereich sind die Erträge und Aufwendungen bzw. Einzahlungen und Auszahlungen zusammengefasst darzustellen.

Die Teilergebnishaushalte müssen die in § 2 Abs. 1 GemHVO vorgegebene Mindestgliederung der Erträge und Aufwendungen aufweisen. Eine Position, unter der für das Haushaltsjahr und die beiden Vorjahre kein Betrag auszuweisen ist, muss nicht angegeben werden. Außerdem besteht nach § 4 Abs. 3 GemHVO die Verpflichtung, die Erlöse und Kosten aus internen Leistungsbeziehungen in den Teilergebnishaushalten abzubilden. Dazu gehören zum Beispiel die Leistungen der Fachbereiche „Personalangelegenheiten“, „Gemeindekasse“, „Bau- und Betriebshof“ für andere Fachbereiche, zum Beispiel „Verwaltung der Kindertageseinrichtungen“, „Verwaltung der gemeindeeigenen Liegenschaften“. Im Rahmen der Verrechnungen aus internen Leistungsbeziehungen sind auch die kalkulatorischen Zinsen auf das Anlagekapital gem. § 10 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes (KAG) zu berücksichtigen.

Die Grundsteuer für gemeindeeigene Grundstücke und die dafür anfallenden Benutzungsgebühren (Abwassergebühr, Müllabfuhrgebühr, Straßenreinigungsgebühr etc.) gehören nicht zu den internen Leistungsbeziehungen. Sie sind in dem betreffenden Teilergebnishaushalt als Aufwand zu veranschlagen und in der Teilergebnisrechnung nachzuweisen und als Ertrag in den Ansätzen „Grundsteuer“ und „Benutzungsgebühr“ zu berücksichtigen. Das Aufkommen der Grundsteuer ist ein wesentlicher Faktor bei der Ermittlung der Steuerkraft der Gemeinde, die Einfluss auf die Berechnung der Schlüsselzuweisung hat (vgl. §§ 21 und 27 HFAG), und muss vollständig angegeben werden, um Fehlleitungen von Mitteln des Finanzausgleichs insoweit auszuschließen.

Bei der Kalkulation der Benutzungsgebühr, zum Beispiel bei der Abwasserbeseitigung, sind bei der Verteilung der Kosten auf die gesamte Abwassermenge die Abwassermengen der gemeindeeigenen Grundstücke einzubeziehen. Würde dies unterbleiben, wäre es ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip, weil die Gebührenzahler im Ergebnis mit den Kosten der Beseitigung der Abwassermengen der gemeindeeigenen Grundstücke belastet würden.

Die produktorientierte Gliederung der Teilhaushalte nach den vorgegebenen Produktbereichen kann entsprechend dem anschließenden Beispiel erfolgen:

Teilhaushalte können auch nach der örtlichen Organisation produktorientiert gegliedert werden. Folgendes Beispiel soll den Aufbau eines produktorientierten Teilhaushalts nach der örtlichen Organisation verdeutlichen:

Die Ansätze für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sowie für die Finanzierungstätigkeit (Tilgung von Krediten) sind zugleich die Auszahlungsermächtigungen (§ 96 Abs. 1 HGO).

Die Einzahlungen und Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit (Kreditaufnahmen, Tilgung von Krediten) können wegen des Gesamtdeckungsprinzips (§ 18 GemHVO) nicht einzelnen Teilfinanzhaushalten zugeordnet werden. Deshalb sind sie in einem eigenen Teilhaushalt des Produktbereichs „16 – Allgemeine Finanzwirtschaft“ zu veranschlagen. Kreditzinsen sind im Produktbereich 16 zu veranschlagen.

Die Aufnahme von Liquiditätskrediten und deren Rückzahlung sind nicht im Finanzhaushalt zu veranschlagen, sondern in der Finanzrechnung als haushaltsunwirksame Zahlungsvorgänge auszuweisen.

Nach § 50 Abs. 3 Satz 1 HFAG ist von kreisangehörigen Gemeinden, die nicht Schulträger sind, ein Zuschlag zur Kreisumlage zu erheben (Schulumlage). Das Aufkommen aus der Schulumlage darf die Belastung des Landkreises aus der Schulträgerschaft nicht übersteigen, aber auch nicht unterschreiten. Die Schulumlage ist daher vollständig kostendeckend zu erheben. Die Schulumlage ist vom Landkreis wegen der Zweckbindung (§ 19 Abs. 1 GemHVO) im Produktbereich 03 „Schulträgeraufgaben“ als Ertrag zu veranschlagen. Die umlagepflichtigen Gemeinden veranschlagen die Schulumlage als Aufwand im Produktbereich 16 „Allgemeine Finanzwirtschaft“.

Maßgeblich für die Zuordnung von Aufwandspositionen zur Schulumlage sind die §§ 151 bis 165 HSchG. Kosten der inneren Schulverwaltung werden vom Land, Kosten der äußeren Schulverwaltung werden von den kommunalen Schulträgern (§ 138 Abs. 1 bis 4 HSchG) als Pflichtaufgabe getragen.

Zur äußeren Schulverwaltung gehören Schulbau und Schulunterhaltungsmaßnahmen, ebenso wie die Ausstattung der Schulen mit Sachmitteln. Dies umfasst unter anderem die Errichtung, Ausstattung, Verwaltung und Unterhaltung der Schulgebäude und -anlagen sowie der Sport- und Spielanlagen, ihre Ausstattung mit Lehrmitteln und Büchereien, die Aufbewahrung der Lernmittel sowie die Errichtung und Fortführung der Medienzentren. Zur äußeren Schulverwaltung gehören weiterhin sämtliche in § 156 HSchG aufgeführten Personalkosten, anteilige Pensionsrückstellungen und auch Kosten für Leitungspersonal.

Für die Ermittlung der in die Schulumlage einzubeziehenden Kosten sind die dem Produktbereich 03 (Schulträgeraufgaben) des Produktbereichsplanes (Muster 11 zu § 4 Abs. 2 GemHVO) zuzuordnenden Positionen einschließlich anteiliger Finanzierungskosten zu berücksichtigen. Diese beinhalten Aufwendungen für Fremdkapitalzinsen. Anstelle von nach Satz 1 berücksichtigungsfähigen Abschreibungen können auch Tilgungsleistungen im Sinne des § 3 Abs. 2 GemHVO in die Finanzierungskosten einbezogen werden. Eine Berücksichtigung von Tilgungsleistungen neben Abschreibungen kommt nicht in Betracht. Interne Leistungsbeziehungen sind zu berücksichtigen. Es können auch dem Produktbereich 03 zuzuordnende Auszahlungen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen einbezogen werden.

Der Schulumlage zuzuordnen sind Kosten und Aufwendungen für:

Erhaltene oder geleistete Gastschulbeiträge nach §§ 163 und 165 HSchG sind ebenso innerhalb der Schulumlage zu berücksichtigen wie Erstattungen des Landes für die Beschulung von Schülerinnen und Schülern aus einem anderen Bundesland nach § 164 HSchG.

Dem Schulumlagebedarf sind dagegen nicht zuzurechnen:

Zur Darstellung der dem Schulumlagebedarf zuzuordnenden Aufwendungen ist dem Haushaltsplan und dem Jahresabschluss eine besondere Übersicht nach § 4 Abs. 2 Satz 4 GemHVO beizufügen. Diese entspricht den Inhalten der Muster 9 und 16 GemHVO. Die Übersicht wird als verbindliches Muster auf der Internetseite „https://innen.hessen.de/kommunales/kommunale-finanzen/downloads“ zur Verfügung gestellt.

Verschiebungen von der Kreis- zur Schulumlage führen regelmäßig zu einer entsprechenden Entlastung des Kreisumlagebedarfs/-aufkommens.

In Anbetracht der Fehleranfälligkeit eines so umfangreichen Werkes wie des Haushaltsplans führt ein unrichtiges Umlagesoll infolge unzutreffender Zuordnung zu Kreis- und Schulumlage von weniger als 1 Prozentpunkt des Umlagesatzes (Umlagesoll/Hebesatz) nicht grundsätzlich zur Beanstandung oder sogar zur Nichtigkeit der Haushaltssatzung (vgl. Urteil OVG Thüringen vom 18. Dezember 2008, Az.: 2 KO 994/06).